Здравствуйте, в этой статье мы постараемся ответить на вопрос: «Государственное (муниципальное) задание на оказание услуг, выполнение работ». Если у Вас нет времени на чтение или статья не полностью решает Вашу проблему, можете получить онлайн консультацию квалифицированного юриста в форме ниже.
Недавно в ст. 69.2 БК РФ были внесены изменения Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ (далее — Закон N 252-ФЗ). Суть их состоит в том, что на уровне Бюджетного кодекса прописаны основополагающие требования к составлению перечней услуг (работ), оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями.
Уточнение финансового обеспечения
Немаловажным новшеством Закона N 252-ФЗ является уточнение оценки финансового обеспечения государственного задания на уровне Бюджетного кодекса. Так, в нем прописывается требование о том, что объем финансового обеспечения выполнения государственного задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг. При этом должны соблюдаться общие требования, определенные федеральными органами власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. Фактически Законом введена норма, обязывающая федеральные органы установить прозрачную методику определения стоимости государственных услуг путем введения единых (групповых) значений нормативных затрат на выполнение государственного задания. При этом по решению органа власти, учредителя государственного учреждения при определении объема финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания используются значения нормативных затрат на выполнение государственных работ.
Возникает вопрос: чем работы отличаются от услуг в понимании Бюджетного кодекса, в который внесены рассматриваемые уточнения? Ни в Законе N 252-ФЗ, ни в БК РФ нет ответа. Как правило, работой считается некая деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц. Услугой же считается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности. Такие понятные определения даны в п. п. 4, 5 ст. 38 НК РФ, и ими вполне можно воспользоваться для понимания отличий работ от услуг. Первые имеют материальное выражение и их можно измерить в натуральных показателях (характеристиках), вторые же не всегда имеют материальный результат, поэтому их сложнее измерить (как в натуральных, так и в стоимостных показателях) и проконтролировать. И если услугу сложно измерить, то можно попробовать взять на вооружение показатели работ, в частности, нормативные затраты на их выполнение для оценки объема финансового обеспечения.
Хотя допустима и иная трактовка рассматриваемого новшества Закона N 252-ФЗ. А именно КУ может заниматься как оказанием услуг, так и выполнением работ. По расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг есть Методические рекомендации (Приказ Минфина России N 137н, Минэкономразвития России N 527 от 29.10.2010). В части работ такого документа нет, поэтому если КУ выполняет какие-либо работы, то для оценки объема финансового обеспечения учредителю следует просчитать нормативные затраты именно на выполнение работ (исходя из натуральных и стоимостных характеристик), а не использовать расчет нормативных затрат на оказание КУ тех или иных услуг. И в любом случае, независимо от того, чем занимается учреждение (выполнением работ или оказанием услуг), для оценки финансового обеспечения деятельности должны использоваться нормативные затраты, что четко прописано на уровне Бюджетного кодекса.
Структура разделов, порядок формирования
В соответствии с ПП РФ № 640, форма государственного задания состоит из нескольких частей — отдельного раздела по каждой госуслуге и общих разделов. Структура госзадания такова:
- Часть 1. Сведения об оказываемых государственных услугах.
- Часть 2. Сведения о выполняемых работах.
- Часть 3. Прочие сведения о госзадании.
Так как госзадание — это свод нормативов и расчетов по госуслугам, в него, помимо основных сведений, необходимо включить:
- критерии предоставления госуслуги (потребители, перечень услуг с кодировкой, показатели качества и объемов, допустимые отклонения и т. д.);
- порядок контроля выполнения (основания досрочного прекращения, формы и сроки контроля, требования к отчетности о выполнении и прочие условия контроля).
Другой комментарий к статье 69.2 Бюджетного Кодекса РФ
Планирование объема денежных средств, необходимого для финансирования оказания государственных (муниципальных) услуг бюджетными учреждениями и иными некоммерческими организациями, осуществляется исходя из показателей государственного (муниципального) задания, которым является специальный документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Выполнение государственного (муниципального) задания финансируется за счет средств соответствующего бюджета.
Государственное (муниципальное) задание должно содержать следующие обязательные реквизиты: выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания; определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг; порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам; предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления; порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения; требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.
Формирует государственное (муниципальное) задание непосредственно полномочный исполнительный орган Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования. Государственное (муниципальное) задание формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).
О правовом положении федеральных казенных, бюджетных и автономных учреждений
В данной статье автором проведен сравнительно-правовой анализ правового положения государственных федеральных казенных, бюджетных и автономных учреждений на федеральном уровне. Автором выделены и рассмотрены основные сходства и отличительные черты в их правовом положении. В заключительной части статьи автором предлагается внесение соответствующих дополнений в действующее российское законодательство, регулирующее правовое положение федеральных государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений, призванных повысить эффективность предоставляемых ими государственных услуг. Ключевые слова: юриспруденция, казенные учреждения, бюджетные учреждения, автономные учреждения, федеральный бюджет, государственные услуги, реформа, правовое положение, некоммерческие организации, оперативное управление. On the legal status of federal public, budgetary and autonomous institutions Moldovanov Mikhail Mikhailovich — PhD, advisor expert center of Minister of Defence of the Russian Federation. The article includes comparative legal analysis of the position of federal public, budgetary and autonomous institutions at eh federal level.
Условия субсидирования
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетными и автономными учреждениями осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и юридическим лицам.
Показатели государственного (муниципального) задания используются:
- при составлении проектов бюджетов для планирования субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг;
- для определения объема субсидий на выполнение государственного задания бюджетным и автономным учреждениям.
Проверка качества выполнения работ и услуг
Проверка из районного управления — одна из форм осуществления контроля за деятельностью учреждения, выполнением государственного задания, управления подчинёнными. Этот метод можно назвать скорее крайностью, а не основным способом менеджмента. Он неэффективен из-за необходимости поиска времени для осуществления проверок, привлечения специалистов дополнительно, оплаты сверхурочных. Рациональнее пользоваться другими методами. В частности, методом изучения отчётности, анализом статистических сведений.
Показатели качества прописываются сотрудниками школы, ВУЗа в форму государственного задания произвольно и с учётом стандартных требований, а также самостоятельно проверяются.
Важно! Отчёты о проведённой плановой проверке отправляются в вышестоящие организации в заранее оговоренные сроки.
Цели формирования задания
Госзадание – это документ, устанавливающий требования к качеству оказываемых услуг, их составу, порядку оказания. Термин расшифровывается в 6 статье Бюджетного кодекса. Форма задания установлена Постановлением Правительства №671 от 02.09.2010 г. Создается оно исполнительными структурами власти. Решение о формировании госзадания было принято для того, чтобы изменить неэффективную систему сметного финансирования. Рассмотрим цели его создания:
- Создание мотивации к увеличению эффективности оказания услуг для представителей бюджетных учреждений.
- Увеличение качества планирования размера субсидий для финансирования структур.
- Улучшение функций учреждения.
- Сокращение ненужных трат.
- Предупреждение правонарушений, касающихся нецелевого использования субсидий.
Устаревшая система сметного финансирования обладает рядом недостатков. В частности, финансирование по потребностям учреждения исключает мотивацию сотрудников к повышению эффективности деятельности. Если средства выделяются именно за предоставленные услуги, это создает стимул для бюджетной структуры. Распределение бюджета в данном случае ориентировано на результат. В госзадании содержатся требования как к объему оказываемых услуг, так и к их качеству.
Установлена административная ответственность за невыполнение государственного (муниципального) задания.
Статья 15.15.5-1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ определяет:
1. Невыполнение государственного (муниципального) задания —
влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от ста до одной тысячи рублей.
2. Повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 настоящей статьи, —
влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей.
Поэтапные мероприятия в рамках реализации практики
Работа по разработке муниципальных заданий на территории Великого Новгорода началась в 2007 г. и в настоящее время активно продолжается усилиями сотрудников Администрации Великого Новгорода.
На первом этапе (2007-2008 гг.) была поставлена задача разработать проекты муниципальных заданий для пилотных муниципальных учреждений в сфере физической культуры и спорта, культуры и дополнительного образования. В целях реализации данной задачи были разработаны методические рекомендации по составлению муниципальных заданий. На тот момент основной задачей методических рекомендаций являлось обоснование структуры муниципального задания, в связи с отсутствием официально утвержденных рекомендаций и неопределенностью понятия «государственная (муниципальная) услуга» в действующем законодательстве. Формирование муниципального задания потребовало выделения перечня услуг, оказываемых бюджетными (автономными) учреждениями. Удобным в практической деятельности инструментом для выделения перечня услуг, является реестр муниципальных услуг. На данном этапе работ реестр муниципальных услуг не формировался, услуги были выделены только для пилотных муниципальных учреждений.
Работа по формированию муниципальных заданий, проводимая сотрудниками Администрации г. Великий Новгород, была выстроена в следующей последовательности:
- изучение деятельности учреждений с целью формирования реестров муниципальных услуг (работ);
- разработка нормативной правовой базы по вопросу формирования и финансового обеспечения исполнения муниципальных заданий;
- анализ федерального, регионального, муниципального законодательства, содержащего требования к оказанию муниципальных услуг (выполнению работ);
- разработка проектов муниципальных заданий;
- доработка нормативной правовой базы и проектов заданий с учетом предложений и замечаний заинтересованных лиц;
- утверждение муниципальных заданий.
Основой для формирования задания послужила правовая база, регулирующая предоставление услуг (работ), результаты ранее проведенных оценки потребности в муниципальных услугах, официальные формы статистической отчетности, финансовые и содержательные отчеты о деятельности учреждения и иная информация.
Если на момент разработки муниципальных заданий для бюджетных учреждений его роль была экспериментальной, а расчет и доведение объемов финансирования до бюджетных учреждений на практике осуществлялись на основании бюджетной сметы, для возникающих на тот момент автономных учреждений муниципальное задание являлось и является единственным инструментом доведения бюджетных средств. Данное обстоятельство требовало разработки нормативной правой базы по вопросу формирования и финансового обеспечения муниципального задания автономному учреждения, как обязательного и практического элемента возможности их функционирования. Постановлением Администрации Великого Новгорода от 29.12.2007 № 255 было утверждено Положение об условиях и порядке формирования задания учредителя автономному учреждению и порядке финансового обеспечения этого задания.
На втором этапе (декабрь 2008 г.) была разработана система индикаторов, характеризующих эффективность и результативность деятельности учреждений дошкольного образования, спорта и культуры. Существующая на сегодняшний день система статистических и внутриведомственных показателей деятельности распорядителей бюджетных средств в большинстве случае позволяет вести учет только объемов выполненных работ и использованных ресурсов и не ориентирована на мониторинг и оценку результатов деятельности. Система индикаторов, характеризующих эффективность и результативность деятельности учреждений, используется при формировании государственных (муниципальных) заданий. С одной стороны, с ее помощью задаются целевые установки для планирования, формируются направления и задачи деятельности учреждения. С другой стороны, оценка результативности и эффективности предоставляет данные для анализа итогов выполнения муниципального задания с целью дальнейшей корректировки натуральных и финансовых объемов задания.
Цели формирования задания
Госзадание – это документ, устанавливающий требования к качеству оказываемых услуг, их составу, порядку оказания. Термин расшифровывается в 6 статье Бюджетного кодекса. Форма задания установлена Постановлением Правительства №671 от 02.09.2010 г. Создается оно исполнительными структурами власти. Решение о формировании госзадания было принято для того, чтобы изменить неэффективную систему сметного финансирования. Рассмотрим цели его создания:
Устаревшая система сметного финансирования обладает рядом недостатков. В частности, финансирование по потребностям учреждения исключает мотивацию сотрудников к повышению эффективности деятельности. Если средства выделяются именно за предоставленные услуги, это создает стимул для бюджетной структуры. Распределение бюджета в данном случае ориентировано на результат. В госзадании содержатся требования как к объему оказываемых услуг, так и к их качеству.
ВАЖНО! В пункте 6 статьи 9.2 ФЗ №7 от 12.01.1996 г. указано, что бюджетное учреждение не имеет права не исполнять предписания, указанные в задании. Если госзадание не будет выполнено, на учреждение накладывается административная ответственность.
Правовые особенности государственных (муниципальных) казенных учреждений
Согласно Федеральному Закону РФ от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Закон № 83-ФЗ) создан новый тип государственных (муниципальных) учреждений – казенные учреждения. Одновременно внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ. Закон № 83-ФЗ вступает в действие с 01.01.2011. В то же время законодатель пока не внес изменения и дополнения в Гражданский кодекс РФ. Согласно п. 2 ст. 120 ГК РФ все государственные (муниципальные) учреждения разделяются на бюджетные и автономные. То есть на 01.01.2011 гражданское законодательство приведено в соответствие с бюджетным. По своей правовой основе казенное учреждение является некоммерческой организацией.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ казенное учреждение представляет собой государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и/или исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.
Новое в учете субсидий на госзадание
30.06.2016
Согласно обновленным Указаниям о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденным Приказом Минфина РФ от 01.07.
2013 № 65н (далее – Указания № 65н), с 2016 года доходы в виде субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания отражаются по коду доходов 130 «Доходы от оказания платных услуг» КОСГУ вместо ранее применявшегося кода 180 «Прочие доходы».
С учетом данных новшеств изменится и порядок бухгалтерского учета указанных доходов. Об этих и других изменениях в учете субсидий государственного (муниципального) задания расскажем в статье.
Организацию и ведение бухгалтерского учета автономные учреждения осуществляют в соответствии с инструкциями № 157н[1] и 183н[2]. Приказом Минфина РФ от 31.12.
2015 № 228н[3] в Инструкцию № 183н внесены изменения, которые необходимо применять при формировании объектов учета на 01.01.2016.
В этих изменениях, в частности, учтены новые коды бюджетной классификации, действующие с 2016 года в отношении доходов в виде субсидии, предоставляемой для выполнения государственного (муниципального) задания (далее – субсидия на госзадание).
Согласно обновленным положениям Инструкции № 183н для отражения расчетов по поступлению и начислению субсидий на госзадание применяется счет 4 205 30 000 «Расчеты по доходам от оказания платных услуг, работ» (вместо ранее использовавшегося счета 4 205 80 000 «Расчеты по прочим доходам»).
С недавнего времени госзадание стало ключевым документом, который определяет качество обеспечения госуслугами. В бюджетной системе оно наиболее распространено в бюджетных и автономных организациях, но в некоторых случаях составляется и казенными.
Задание бюджетного учреждения на очередной финансовый год (плановый период) утверждается и доводится до него учредителем. Расчет нормативных затрат на выполнение государственного задания бюджетной организацией согласовывается и определяется учредителем. При этом порядок и нормативы затрат устанавливаются на тот период, на который принимается закон о бюджете.
Порядок формирования государственного задания для казенных учреждений аналогичен порядку, установленному для бюджетных и автономных организаций, однако важно помнить, что есть особенности, так как казенные учреждения, помимо выполнения госзадания, также выполняют другие функции. Их эффективность оценивается по иным критериям.
Госзадание для учреждений субъекта и муниципальных учреждений устанавливается высшим исполнительным органом субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Учредители бюджетных учреждений разрабатывают для подведомственных организаций:
- порядок формирования;
- ведомственные перечни госуслуг и работ;
- требования к определению нормативов затрат.
ВАЖНО! С 2018 года госзадания формируются на основании общероссийских базовых и федеральных перечней госслуг, которые оказываются физическим лицам (Постановление Правительства РФ от 13.09.2017 № 1101). Учредителям следует привести действующий порядок в соответствие с изменениями в законодательстве и формировать госзадания на 2018 год для подведомственных учреждений по новым правилам.
Дополнения в части контроля и ответственности
Законом N 252-ФЗ Бюджетный кодекс дополнен ст. 269.2, которой установлены полномочия органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним: к ним относятся Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, органы государственного (муниципального) финансового контроля, являющиеся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федеральное казначейство (п. 3 ст. 265 БК РФ).
Перечисленные ревизоры уполномочены на контроль не только за соблюдением бюджетного законодательства и иных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, но и за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. Можно предположить, что контролировать эти органы будут учредителей, выдавших задания своим учреждениям.
А чтобы это все не было пустым звуком, Законом N 252-ФЗ введена административная ответственность за нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания (новая ст. 15.15.15 КоАП РФ). В частности, на должностных лиц будет наложен административный штраф в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб., если будет выявлено и доказано нарушение порядка формирования и (или) финансового обеспечения выполнения государственного задания. Исключение составляет нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, за это ответственность предусмотрена отдельно (ст. 15.14 КоАП РФ).
Подведем итог. Фактически новшества Закона N 252-ФЗ в недалеком будущем приведут к «перезагрузке» формирования, финансового обеспечения и исполнения государственных заданий для всех типов государственных (муниципальных) учреждений. Для этого обновлен Бюджетный кодекс, скоро подойдет черед «апгрейда» подзаконных актов, после чего учреждениям и их учредителям придется формировать и исполнять (контролировать) государственные (муниципальные) задания по новым правилам.
Финансирование и госзакупки
Мы привыкли к тому, что средства организации расходуются в соответствии с решениями, принимаемыми руководителем и учредителями, причем происходит это обычно довольно гибко, но в бюджете все регламентировано жестче. Целевое расходование — это один из основных его принципов, другой – экономия, а если точнее – эффективность. Есть даже такая статья в Бюджетном кодексе. Поэтому многие покупки в бюджетной сфере происходит через систему государственных закупок.
Важно! Некоторые учреждения имеют более широкие права (хотя несут больше обязанностей и ответственности), например, автономные.
Осуществление платных услуг возможно, если разрешает законодательство. В качестве распространенного примера – школы. Наравне с обычным обучением они организуют дошкольное образование (так называемые «малышкины школы»), где будущие первоклассники знакомятся с азами учебы (а заодно и с самим учебным заведением, учителями), проверяют свои знания.
Для ведения контроля за расходованием предоставленных средств бюджетные организации:
Заметили, что многие пункты один в один как у коммерческих? Это возвращает нас к общим основам ведения учета, они одинаковы везде.
Состав отчетности для госучреждений отличается, как вы уже догадались, от привычных нам балансов, деклараций и расчетов. Хотя наряду с бюджетным многие учреждения ведут и обычный бухгалтерский учет, взносы и налоги по заработной плате у них те же, поэтому, конечно, они отчитываются и по стандартным формам.
Есть и специализированная отчетность. Сроки подачи устанавливает вышестоящий орган по инструкциям №33н (Приказ Минфина от 25.03.2011) и №191н (Приказ Минфина от 28.12.2010). Причем ориентировкой для подчиненных учреждений является срок, установленный Федеральным казначейством для распорядителей бюджетных средств:
Для бюджетников тоже существует электронная отчетность – система «Электронный бюджет». Через нее учреждения отчитываются по срокам, установленным вышеуказанными инструкциями.
Если присмотреться, то некоторые формы бюджетной отчетности напоминают «свое родное»: баланс учреждения, отчет об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, сведения об остатках денежных средств учреждения. Тем не менее эти формы все-таки нацелены на сбор данных об использовании средств бюджета их распределении, экономии и т.д.
Обратите внимание! В статистику бюджетникам, так же как и простым смертным, приходится отчитываться. Учреждение периодически должно обращаться на сайт Госкомстата и проверять наличие в индивидуальном списке обязательных форм.
Подводя итоги: работа в сфере бюджетного учета имеет свои преимущества, но совершенно без подготовки и ликбеза в этой области переходить в госучреждение рискованно, можно допустить серьезные ошибки и испортить репутацию (как говорится, зарабатывается она годами, а разрушается за один день).
Если решились на переход:
Мы не коснулись в статье госзаказа и государственных закупок, о них мне бы хотелось поговорить подробнее в будущем. Это тоже очень интересная и достаточно сложная тема.